Netz­neu­tra­li­tät

• Best-Effort-Prinzip
• Zero-Rating
• Covid-19-Pandemie: Netzauslastung
• Rechtsgrundlagen
• Jahresberichte Netzneutralität
• BEREC

Das Internet ist ein Verbund unabhängiger Netze ohne zentrale Verwaltung. Sein Erfolg ist auf seine simple und dadurch robuste und gleichzeitig flexible Netzinfrastruktur zurückzuführen: Die Trennung der Netzebene von der Ebene der Anwendungen und Dienste und die damit verbundenen niedrigen Markteintrittsbarrieren haben einen großen Innovationsschub ermöglicht. So können auch weiterhin innovative Dienste und Anwendungen entstehen, sei es durch Endkunden oder durch Anbieter ohne eigenes Netz.

Das Internet bietet

• Unternehmen einen neuen Vertriebsweg, über den Kundinnen und Kunden mit geringem Aufwand und geringen Transaktionskosten erreicht werden können
• Kundinnen und Kunden die Möglichkeit, sich auf schnelle und einfache Art zu informieren, Preise zu vergleichen sowie Waren und Dienste zu beziehen

Gleichzeitig trägt das Internet zur Medienvielfalt bei und erleichtert die politische Teilhabe – dies sowohl durch die Möglichkeiten, sich zu informieren als auch seine Meinung zu äußern.

Best-Effort-Prinzip

Um Dienste und Anwendungen nutzen und Informationen beziehen und verbreiten zu können, bedarf es keiner weiteren Koordination mit dem Netz. Im Internet wird jedes einzelne Datenpaket je nach Auslastung des Systems transportiert. Dies ist das sogenannte Best-Effort-Prinzip.

Der europäische Verordnungsgeber hat mit der Verordnung (EU) 2015/2120 (auch "TSM-Verordnung" genannt) die Netzneutralität und das Best-Effort-Prinzip gesetzlich festgeschrieben. Netzneutralität im Sinne der TSM-Verordnung liegt vor, wenn der Internetzugangsanbieter den gesamten Verkehr in einem Netz gleich (das heißt neutral) behandelt unabhängig von

• Inhalt
• Anwendung
• Dienst
• Absender
• Empfänger

Bei der Netzneutralitätsdebatte geht es im Kern darum, ob bzw. inwieweit eine Abkehr von den bisherigen Prinzipien des Datentransports im Internet aus Sicht der Nutzer, aber auch der Inhalteanbieter akzeptabel ist.

Zero-Rating

"Zero-Rating" ist ein mit Blick auf die Netzneutralität intensiv diskutiertes Thema.

Unter Zero-Rating versteht man eine Geschäftspraxis, bei der der Kunde bestimmte, vom Zero-Rating umfasste Dienste und Anwendungen nutzen kann, ohne dass das hierfür genutzte Datenvolumen auf sein Daten-Inklusivvolumen angerechnet wird, dass mit dem Internetzugangsdienst vertraglich vereinbart wurde.

Es gibt verschiedene Arten des Zero-Rating. Zum Beispiel kann nur eine Anwendung beziehungsweise einige wenige Anwendungen oder aber eine gesamte Kategorie von Anwendungen vom Zero-Rating umfasst sein, wie etwa eine bestimme Musik-Streaming-App oder verschiedene Video-Streaming-Apps. So sind Zero-Rating-Zubuchoptionen relativ häufig, bei denen die Dienste und Anwendungen von Partnern einer bestimmten Dienstekategorie (zum Beispiel Audio, Video, Gaming, Social und Chat) vom Zero-Rating umfasst sind.

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat sich in drei Urteilen vom 21.09.2021 zu sogenannten „Nulltarif“-Optionen geäußert (C-854/19 Vodafone Pass, Roaming; C-5/20 Vodafone Pass, Tethering; C-34/20 Telekom StreamOn, Bandbreitenlimitierung). In diesen Urteilen hat er "Nulltarif"-Optionen als unvereinbar mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung allen Verkehrs nach Art. 3 Abs. 3 TSM-VO eingestuft. Der EuGH hat sowohl technische als auch tarifliche Ungleichbehandlungen zwischen verschiedenen Verkehrsarten innerhalb eines Tarifs untersagt. Damit sind nach Auffassung der Bundesnetzagentur die bisherigen Angebote auf dem deutschen Markt (StreamOn / Vodafone Pass) nicht weiter zulässig.

Die Urteile sind für die Bundesnetzagentur – wie auch für die übrigen nationalen Regulierungsbehörden in Europa – bindend (sowohl hinsichtlich des Tenors als auch der Begründung). Gleichzeitig sind von allen nationalen Regulierungsbehörden die BEREC-Leitlinien „weitestgehend zu berücksichtigen“. Die vor dem Hintergrund der EuGH-Urteile zu überarbeitenden BEREC-Leitlinien wurden am 14. Juni 2022 verabschiedet.

Entscheidungen der Bundesnetzagentur

Die Bundesnetzagentur hatte in den Jahren 2017 und 2018 nur Teilaspekte der Tarifangebote "StreamOn" und "Vodafone Pass" beanstandet, das Zero-Rating als solches – in Übereinstimmung mit den damaligen BEREC-Leitlinien – aber nicht untersagt. Die betroffenen Unternehmen haben die Entscheidungen der Bundesnetzagentur vor dem VG Köln angefochten. Zeitgleich hat der Verbraucherzentrale Bundesverband e.V. (vzbv) gegen die Vodafone GmbH Klage vor dem Zivilgericht eingereicht. Sowohl das OLG Düsseldorf (Berufung der Vodafone gegen den vzbv), als auch das VG Köln (Klagen der Telekom Deutschland GmbH und der Vodafone GmbH gegen die Bundesnetzagentur) haben im Verfahren den EuGH mit Vorlagefragen zum Zero-Rating angerufen. Nach den drei weitreichenden Entscheidungen des EuGH vom 02.09.2021 war die Bundesnetzagentur dazu gehalten, den Mobilfunkanbietern die angebotenen Zero-Rating-Tarife zu untersagen.

Covid-19-Pandemie: Netzauslastung

Bisher ist in Deutschland keine Netzüberlastung als Folge der Covid-19-Pandemie und der damit verstärkten Internetnutzung durch Home Office, eLearning, Videostreaming und Gaming-Dienste bekannt geworden. Auch während des Lock-Downs im Frühjahr 2020 waren die Netze stabil. Siehe hierzu auch den Bericht zur Auslastung der Telekommunikationsnetze (pdf / 136 KB) (Stand 25. März 2020).

Die Netzbetreiber haben Vorkehrungen getroffen, den Netzbetrieb bestmöglich aufrechtzuerhalten. Bei Überlastung können sie in Einklang mit der Netzneutralitätsverordnung zulässige Verkehrsmanagementmaßnahmen anwenden. Hierzu hat die Bundesnetzagentur für die Telekommunikationsbranche einen Leitfaden mit Lösungen und Maßnahmen für ein zulässiges Verkehrsmanagement entwickelt: Leitfaden zu Verkehrsmanagementmaßnahmen (pdf / 55 KB) .
Bisher war es seitens der Netzbetreiber jedoch nicht notwendig, Verkehrsmanagementmaßnahmen aufgrund der Verkehrsauslastung während der Covid-19-Pandemie anzuwenden

Seit März 2020 haben die nationalen Regulierungsbehörden regelmäßig an BEREC über die Situation in den Netzen berichtet und darüber ob beziehungsweise welche regulatorischen oder sonstigen Maßnahmen sie vor dem Hintergrund der Covid-19-Krise getroffen haben. Insgesamt hat sich gezeigt, dass vermehrtes Home Office und Streaming nicht zu Problemen bei der Verfügbarkeit oder der allgemeinen Qualität von Internetzugangsdiensten in Europa geführt haben.

In einem Bericht (November 2020) hat BEREC für den Zeitraum seit März 2020 die Erfahrungen mit den in den Mitgliedsstaaten ergriffenen regulatorischen und sonstigen Maßnahmen – unter anderem in den Bereichen Kundenschutz, Nummerierung, öffentliche Warnsysteme – seit Beginn der Covid-Krise dargestellt.

In einem weiteren Bericht (Dezember 2021) hat BEREC untersucht, welche Erfahrungen sich aus dem bisherigen Umgang mit Covid-19 ableiten lassen. Die Zielsetzung ist zu gewährleisten, dass Kommunikationsnetze und –dienste immer gut funktionieren. Dieser Bericht geht nicht nur auf die in den Mitgliedsstaaten ergriffenen Maßnahmen ein, sondern analysiert insbesondere auch die Auswirkungen der Covid-19 Krise für die europäischen Telekommunikationsnetze und im Hinblick auf das offene Internet.

Insgesamt zeigte sich, dass die nationalen Regulierungsbehörden über ausreichende regulatorische Instrumente verfügen, um angemessen auf derartige Krisensituationen reagieren zu können. Die enge Kooperation aller Beteiligten – zwischen Regulierungsbehörden, BEREC, Unternehmen, nationalen Behörden und der Europäischen Kommission – war ein zentraler Baustein dafür, dass sich die Kommunikationsnetze auch unter Bedingungen von Covid-19 als zuverlässig erwiesen.

Rechtsgrundlagen

Seit dem 30. April 2016 gelten europäische Regeln zur Sicherstellung der Netzneutralität. Diese sind in der Verordnung (EU) 2015/2120 über Maßnahmen zum Zugang zum offenen Internet niedergelegt.

Die Verordnung schützt alle Endnutzer:

• Verbraucher und Unternehmen, die Internetzugangsdienste nutzen
• Anbieter von Inhalten und Anwendungen.

Sie zielt darauf ab, einheitliche Regeln zur Wahrung der gleichberechtigten und diskriminierungsfreien Behandlung des Datenverkehrs bei der Bereitstellung von Internetzugangsdiensten und damit verbundener Rechte der Endnutzer zu schaffen. Vereinfacht ausgedrückt gibt die Verordnung den Endnutzern das Recht, das Internet so zu nutzen, wie sie es wollen, zum Beispiel Informationen abzurufen oder Anwendungen und Dienste ihrer Wahl zu nutzen. Gleichzeitig soll mit der Verordnung gewährleistet werden, dass das „Ökosystem“ Internet weiterhin als Innovationsmotor funktionieren kann.

Das Grundprinzip der Verordnung (EU) 2015/2120 ist die Netzneutralität. Danach müssen Anbieter von Internetzugangsdiensten grundsätzlich den gesamten Verkehr gleich behandeln.

Die Bundesnetzagentur kann zur Durchsetzung der Vorschriften der Verordnung (EU) 2015/2120 Anordnungen treffen und diese gegebenenfalls mit einem Zwangsgeld durchsetzen. Daneben kann sie Bußgelder gegen bestimmte netzneutralitätsrechtliche Verstöße verhängen. Mit dem Telekommunikationsmodernisierungsgesetz, das zum 1. Dezember 2021 in Kraft getreten ist, ist die maximale Bußgeldhöhe für besonders schwerwiegende Verstöße auf 1 Mio. Euro erhöht worden.

Verkehrsmanagement

Im Hinblick auf das Verkehrsmanagement sind unterschiedliche Verkehrskategorien zulässig, vorausgesetzt, es gibt objektiv unterschiedliche technische Anforderungen für die Qualität eines Dienstes. Dies wird als „angemessenes Verkehrsmanagement“ bezeichnet.

Ein solches Verkehrsmanagement muss

• transparent,
• diskriminierungsfrei sowie

• verhältnismäßig sein

  und

• darf nicht aus kommerziellen Interessen erfolgen.

Eine spezielle Verkehrskategorie gegen Bezahlung ist somit nicht erlaubt. Es darf auch nicht der konkrete Inhalt überwacht werden, und die Maßnahmen dürfen nicht länger als erforderlich aufrechterhalten werden.

Ausnahmen

Von dem Grundsatz der Gleichbehandlung allen Verkehrs gibt es Ausnahmen für außerordentliche Verkehrsmanagementmaßnahmen. Sie sind erlaubt zur Einhaltung von Rechtsvorschrift, im Falle einer Anordnung durch Gericht oder Behörde, zum Schutz der Netzintegrität und –sicherheit sowie zur Verhinderung drohender beziehungsweise der Abmilderung außergewöhnlicher oder vorübergehender Netzüberlastungen.

Die Verordnung schafft unter eng gefassten Bedingungen auch Spielraum für das Angebot von Spezialdiensten. Diese können kostenpflichtig neben dem Internetzugang erbracht werden, wenn eine Optimierung der Datenübertragung objektiv erforderlich ist, um den Anforderungen der Inhalte, Anwendungen oder Dienste zu genügen. Dies kann der Fall sein, wenn der Dienst garantierte und stabile Übertragungsbedingungen benötigt.

Überarbeitete Leitlinien

Das Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (BEREC) hat am 11. Juni 2020 überarbeitete Leitlinien für die Umsetzung der europäischen Netzneutralitätsregeln durch die nationalen Regulierungsbehörden vorgelegt.

Weitere Informationen zu den BEREC-Leitlinien finden Sie weiter unten unter BEREC.

Jahresberichte Netzneutralität

Die Bundesnetzagentur veröffentlicht jährlich für den Zeitraum Mai bis zum darauffolgenden April einen Bericht zur Durchsetzung der Vorschriften über die Netzneutralität in Deutschland

Die Vorschriften über die Netzneutralität sind in der Verordnung (EU) 2015/2120 über Maßnahmen zum Zugang zum offenen Internet niedergelegt. Diese Verordnung zielt darauf ab, gemeinsame Regeln zur Wahrung der gleichberechtigten und nichtdiskriminierenden Behandlung des Datenverkehrs bei der Bereitstellung von Internetzugangsdiensten und damit verbundener Rechte der Endnutzer zu schaffen. Mit der Verordnung sollen die Endnutzer geschützt und es soll gleichzeitig gewährleistet werden, dass das „Ökosystem“ des Internets weiterhin als Innovationsmotor funktionieren kann. Die Verordnung gilt seit dem 30.04.2016.

In Deutschland ist die Bundesnetzagentur für die Durchsetzung der Verordnung (EU) 2015/2120 über den Zugang zum offenen Internet zuständig.

Die Jahresberichte konzentrieren sich auf die folgenden Themen: Gewährleistung des Zugangs zum offenen Internet, Transparenzmaßnahmen, Aufsicht und Durchsetzung sowie Sanktionen.

Netzneutralität in Deutschland – Jahresbericht 2022/2023 (pdf / 1 MB)
Netzneutralität in Deutschland – Jahresbericht 2021/2022 (pdf / 524 KB)
Netzneutralität in Deutschland – Jahresbericht 2020/2021 (PDF / 6 MB)
Netzneutralität in Deutschland – Jahresbericht 2019/2020 (pdf / 3 MB)
Netzneutralität in Deutschland – Jahresbericht 2018/2019 (pdf / 813 KB)
Netzneutralität in Deutschland – Jahresbericht 2017/2018 (pdf / 680 KB)
Netzneutralität in Deutschland – Jahresbericht 2016/2017 (pdf / 653 KB)

BEREC

In Deutschland ist die Bundesnetzagentur für die Durchsetzung der Verordnung (EU) 2015/2120 über den Zugang zum offenen Internet zuständig. Um eine einheitliche Anwendung der Vorschriften über die Netzneutralität innerhalb der EU zu gewährleisten, arbeitet die Bundesnetzagentur mit anderen europäischen Regulierungsbehörden im Rahmen von BEREC (Body of European Regulators for Electronic Communications) zusammen.

Leitlinien zur Umsetzung der europäischen Netzneutralitätsregeln durch die nationalen Regulierungsbehörden

Art. 5 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 sieht vor, dass BEREC Leitlinien für die Umsetzung der netzneutralitätsrechtlichen Verpflichtungen durch die nationalen Regulierungsbehörden herausgibt. Dem ist BEREC im Jahre 2016 erstmalig nachgekommen. Diese Leitlinien sollen Hilfestellung bei der Anwendung der Pflichten der nationalen Regulierungsbehörden bieten und zu einer einheitlichen Anwendung der Verordnung beitragen. Den Leitlinien haben die nationalen Regulierungsbehörden weitestgehend Rechnung zu tragen. Vor dem Hintergrund der Urteile des Europäischen Gerichtshofs zu sogenannten "Nulltarif"-Optionen hat BEREC die entsprechenden Passagen in seinen Leitlinien zur Netzneutralität überarbeitet. Ein Entwurf wurde zuvor öffentlich konsultiert, die überarbeiteten Leitlinien zur Umsetzung der europäischen Netzneutralitätsregeln durch die nationalen Regulierungsbehörden wurden am 14. Juni 2022 veröffentlicht.

Die wesentlichen Punkte der Leitlinien können zudem in deutscher Sprache dem Factsheet entnommen werden:
BEREC Factsheet (pdf / 82 KB)

BEREC veröffentlicht jährlich einen Bericht über die Umsetzung der EU-Netzneutralitätsvorschriften durch die nationalen Regulierungsbehörden: BEREC Implementation Reports

Inhaltlich beschäftigt sich BEREC bereits seit vielen Jahren mit netzneutralitätsrechtlichen Themen:

BEREC Net Neutrality Regulatory Assessment Methodology (5. Oktober 2017)

Net neutrality measurement tool specification (5. Oktober 2017)

BEREC Report on IP-Interconnection practices in the Context of Net Neutrality (5. Oktober 2017)

Weitere Berichte von BEREC zum Thema Netzneutralität sind über https://berec.europa.eu abrufbar.