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"Leitlinien für die Regulierungspolitik" des Wissenschaftlichen Arbeitskreises für Regulierungsfragen bei der Regulierungsbehörde
- Regulierungspolitik als sektorspezifische Ordnungspolitik dient unmittelbar oder mittelbar dem Verbraucher. Ihre wichtigste Aufgabe ist, die bisher durch staatliche Monopole geprägten Sektoren für Wettbewerb zu öffnen und im Interesse der Benutzer der Einrichtungen und Dienste von Telekommunikation und Post für die Etablierung eines nachhaltig funktionsfähigen Wettbewerbs zu sorgen. Diese Aufgabe erschöpft sich nicht in der Aufhebung eines (staatlichen) Monopols durch das Parlament, sondern sie beinhaltet auch die Gestaltung gesetzlicher Rahmenbedingungen in der Telekommunikation und im Postwesen. Auf ihrer Grundlage obliegt es der Regulierungsbehörde, die Entstehung chancengleichen Wettbewerbs zu fördern und dessen dauerhafte Funktionsfähigkeit sicherzustellen.
- In der Regulierungsarbeit sind den gesetzlichen Regelungen entsprechend bestimmte Nebenbedingungen (z. B. Universaldienstangebot) zu beachten, die im wesentlichen den Interessen der Verbraucher und anderer Nutzer dienen sollen. Mit dem Universaldienstziel verbundene Regulierungsvorgaben sollen wettbewerbsneutral und nicht als Marktzutrittsschranke für potentielle Konkurrenten wirken.
- Darüber hinaus nimmt die Regulierungsbehörde verschiedene sektorspezifische Hoheitsaufgaben wahr (z. B. im Bereich der Vergabe von Nummern und Frequenzen), die beim gegenwärtigen Stand der Technik nicht privatisierbar sind. Im Hinblick auf die anzuwendenden Vergabeverfahren ist die Regulierungsbehörde dem Grundsatz der Wettbewerbsneutralität verpflichtet. Vergabeverfahren sollen transparent und nichtdiskriminierend sein.
- Bei ihrer Arbeit hat sich die Regulierungsbehörde im Rahmen der Entgeltregulierung und der Gewährleistung von offenem Netzzugang und von Zusammenschaltungen mit dem konkreten Angebotsverhalten des ehemaligen Monopolanbieters - bzw. eines jeden sich als marktbeherrschend erweisenden Unternehmens - auseinanderzusetzen. Insbesondere hat sie sich auch mit der Kostensituation ehemaliger Monopolanbieter zu befassen, um zu prüfen, ob die festgestellten aktuellen Kosten dem Maßstab der "Kosten der effizienten Leistungserbringung" entsprechen. Festgestellte aktuelle Kosten sind in vielen Fällen nicht mit den Kosten der effizienten Leistungserbringung gleichzusetzen. Wegen der Schwierigkeiten bei der Abgrenzung und Zuordnung von Kosten oder bei der Bestimmung eines kosteneffizienten Leistungsprozesses ist nach aller Erfahrung nicht selten zur Orientierung auf unternehmensexterne Informationen wie z. B. solche aus Vergleichsmärkten zurückzugreifen (§ 3 TEntV).
- Entscheidungen der Regulierungsbehörde, die sich auf Kosten oder Preise eines marktbeherrschenden Anbieters zum Zwecke der Gewährleistung von Wettbewerb beziehen, sind ordnungspolitisch geboten und verfassungsrechtlich legitim. Sie sind nicht als Eingriff in die internen Strukturen dieses Unternehmens mißzuverstehen; vielmehr sind sie Voraussetzungen zur Förderung von Effizienz im Wettbewerb.
- Regulierungspolitik ist keine Industriepolitik für oder gegen bestimmte Anbieter oder Anbietergruppen; sie ist in dieser Hinsicht neutral und einzig am chancengleichen Marktzugang von Anbietern und an den langfristigen Interessen der Nachfrager ausgerichtet.
- Bei ihrer Tätigkeit kommt der Regulierungsbehörde Unabhängigkeit zu, vor allem gegenüber regulierten marktbeherrschenden Unternehmen, aber auch gegenüber der Einflussnahme anderer Unternehmen und Institutionen, die sich jenseits der Regulierungsziele primär an Partikularinteressen orientieren. Diese unabhängige Stellung ergibt sich aus Vorgaben des internationalen WTO- und des europäischen Rechts; sie entspricht auch der Konzeption des Art. 87f GG. Unabhängigkeit bedeutet u. a., dass der Staat auf die strikte Trennung zwischen Eigentümerfunktion beim regulierten Unternehmen und Regulierungsfunktion im Hinblick auf den für den Wettbewerb zu öffnenden Sektor achtet. Es ist zu vermeiden, dass Interessekonflikte zwischen diesen beiden Funktionen in der Weise durchschlagen, dass die Regulierungsbehörde zugunsten spezifischer Eigentümerinteressen etwa des Staates oder einer anderen Gruppe in Anspruch genommen wird. Das Trennungs- und Unabhängigkeitsgebot soll die nach allen Erfahrungen stets vorhandene Gefahr einer Einvernahme ("capture") von Regulierungsbehörde und Regulierungspolitik durch mächtige staatliche oder private Akteure minimieren. Zu verwirklichen ist dieses Prinzip insbesondere durch die "Verfassung" der Regulierungsbehörde, durch die Qualität der Personalpolitik bei der Besetzung der Führungs- und Fachpositionen in der Regulierungsbehörde, durch qualifizierte Beratung sowie durch abschirmende Führung seitens des zuständigen Ressortministeriums gegenüber politischem Druck von dritter Seite.
- Weitere zentrale Prinzipien der Regulierungspolitik sind Transparenz und Angemessenheit (Subsidiarität). Angemessenheit bedeutet, dass die Eingriffe auf das im Sinne der Regulierungsziele unabweisbar Notwendige beschränkt bleiben (Prinzip der minimalistischen Regulierung). Einzelnen Regulierungsmaßnahmen sollte eine Wirkungsanalyse vorausgehen, die systematisch die verschiedenen Alternativen abwägt und bewertet.
- Die Regulierungsbehörde sollte der interessierten Öffentlichkeit regelmäßig über die Fortschritte bei der Schaffung eines funktionierenden Wettbewerbs berichten. Je erfolgreicher die Politik der Regulierungsbehörde ist, desto entbehrlicher wird ihre regulatorische Aufgabe im engeren Sinne. Nach aller Erfahrung ist für den Übergang vom monopolgeprägten zum wettbewerblichen Markt in Telekommunikation und Post jedoch ein längerer Zeitraum zu veranschlagen.
- Die Erfahrungen aus der Regulierungspolitik sind ständig auszuwerten. Regierung und gesetzgebende Organe sind laufend darüber zu informieren, damit notwendige Änderungen des sektorspezifischen Regulierungsrahmens gegebenenfalls schnell eingeleitet werden können.
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